8.3.12

Анализ на макрополитиките, по отношение управлението на българското училищно образование

В контекста на обсъждания Проект за Закон за предучилищното и училищно образование, представям на вашето внимание заключителнана част от моята монография ПОЛИТИКИ ПО ОТНОШЕНИЕ НА УЧИЛИЩНОТО ОБРАЗОВАНИЕ

4.3.1. Политики, насочени към децентрализация
• В българската образователна система съществуват демократични традиции, свързани с децентрализиция в структурите за управление на училищното образованието. Те датират от периода на създаване на новобългарското училище, като национален институт, автономен в рамките на местната българска общност. Още от епохата на Възраждането организацията и управлението на обществените учебни заведения, се осъществява от изборния управителен орган на училищната община - местното училищно настоятелство. В рамките на държавната образователна система, изградена след Освобождението, се запазват и развиват основните управленски структурни звена на местно ниво - "специална" отделена от административната, училищна община, начело на която стои партиципативен орган, избран тайно и пряко от населението в общината - училищно настоятелство;
• Тези традиции се прекъснати в периода 1934 -1991 г., когато образователна политика на авторитарната държавната е насочена към централизация, унификация и идеологизация в управлението на училищата;
• След 1991 г. започват реформи, насочени към децентрализация в управление на образованието. Направените промени показват половинчатост на реформите, нежелание на централните властти да се разделят с управленски фукции и възможности за влияние. Затова няколко години след промените в направените изследвания се говори за «неоцентрализация». За този скрит процес на разрастване на влиянието на централните власти (което в продължителни периоди през последните 20 години преминава в партийно влияние) благоприятства и факта, че директорите на училища се назначават от министъра на образованието, а в последствие директорите на общинските училища от началника на регионалния инспекторат, който също е държавен служител. За съжаление и в публикуваната Концепция за нов закон (2011) е предвидено директорите на училища да се назначават от началника на регионалното управление на образованието. В същото време и нашите образователни традиции и европейската и световна образователна практика е свързана с това: директорите на училищата да се назначават от местните образователни власти (обикновено те са обществено участие) или от училищните съвети на отделните училища. Така ще се намали до минимум възможността за политически влияния и от друга страна, директорът ще получи подкрепата от хората с които и за които ще работи;
• Друг проблем при провеждане на макпрополитиката за децентрализиция е този, че тя често се разбира и реализира като деконцентрация на властта в рамките на административните структури. Този процес е осъществен по отношение на регионалните инспекторати по образование след законовите изменения от 1998 г., когато те са превърнати в регионални училищни власти, натоварени с множество функции, извън осъществяване на контролната дейност. Сега този процес ще се повтори при конституирането на РУО, според готвения Проекто-Закон. Това ще затрудни провеждането на политики, насочени към децентрализация в бъдеще, като се увеличат управленските функции на регионално ниво за сметка на местното управленско равнище;
• Според нас друг съществен индикатор за недостатъчната децентрализация в рамките на нашата образователна система е фактът, че с приетите изменения и допълнения на закона за народната просвета през 1998 г. се прави крачка назад по отношения на "общественото участие" в управление на образованието. С изменение на чл. 15 се ликвидира Висшия учебен съвет, който функционираше като съвещателен орган с обществено участие към министъра на образованието и науката. Така на централно управленско равнище вече не действа управленски орган с обществено участие. Няма партиципативни органи и на регионално и муниципално управленско равнище, което показва недостатъчно включване на родители и общественост в управлението на образованието. Това на практика озвачава, че реална децентрализация не е осъществена;
• По отношение на провеждането на финансовата децентрализация макрополитиките имат значителни успехи, включително и с промените по отношение на делегираните училищни бюджети, единните разходни стандарти и новата система за финансиране „на база един ученик. Неблагоприятното при този аспект на децентрализацията е, че постепенно (особено в периоди на кризи и намалени средства за образование) се задълбочават регионалните и местните различия, по отношение предлагането на качествено образование;
• Други проблеми, при реализиране на политиките, насочени към децентрализация са: липса на приемственост и дори противоречивост в провежданите политики от страна на отделните правителства; противоречивата нормативна база; прекомерна пирамидалност на организационната структура; ограничени управленски функции на образователните органи на муниципално ниво; трудно осъществяване на иновациите в училищната система; извеждане на преден план на корпоративни и партийни интереси;
• Чрез реализирането на политиката за децентрализацията се повишават отговорностите на местните структури за управление на образованието, а според редица автори и ефективността в тяхната дейност. В този смисъл, децентрализацията изисква и провеждане на процес на дебюрократизирането на образователната система, като политика за драстично намаляване на училищната администрация на централно и регионално нива. За съжаление в последните години се забелязва обратната тенденция като само щатът на централния орган Министерството на образованието младежта и науката се е увеличил двойно в сравнение с 2001 година (виж Устройствените правилници на министерството от 2001 и 2010 г.)

Предложения за политики

• За реализиране на действителна децентрализация в нашата образователна система, според нас е необходимо създаване на органи с участие на обществеността /партиципативни органи/ на всички управленски равнища. В структурата за управление на нашата образователна система липсват партиципативни образователни органи на общинско, областно и централно ниво. Това състояние не съответства нито на тенденциите за обществено ръководство в съвременните образователни системи, нито на традициите в нашето образование. За осъществяването на действителна децентрализация е необходимо бъдещите партиципативни органи, функциониращи на различните управленски нива, да имат не само консултативни, но и реални управленски функции. По този начин ще се изгради една паралелна на административната, партиципативна структура за управление на българското образование включваща по вертикала следните органи: училищни настоятелства към отделните учебни заведения - общински училищни настоятелства (или съвети) - областни училищни настоятелства (или съвети) - висш учебен съвет;
• Прехвърляне на управленски функции на централно ниво от страна на министерството на образованието, към независими институции административни и с обществено участие, които са специализирани в определени дейности, свързани с училищното образование ( например Агенция за провеждане и оценяване на държавните зрелостни изпити, Национална агенция за контрол, оценяване и акредитация на училищното образование). По този начин министерството ще е натоварено с формирането на макрополитиките и задаването на стратегическите насоки на развитие на образователната система;
• Реализирането на по-широка децентрализиция, в рамките на българското образование, е свързано с разширяване на правата и отговорностите на местните органи по отношение на училищното образование. Възможностите за постигане на реална децентрализация и местно управление на общинските учебни заведения, са свързани с някои основни организационни изменения и разширяване на административните, финансовите и педагогическите управленски функции на образователните органи на муниципално ниво. Така те могат да провеждат автономна местна образователна политика;
• На следващо място трябва де се отбележи, че децентрализацията в нашата образователна система може да се осъществи, чрез разширяване на автономията на отделните учебните заведения.

4.3.2. Политика на муниципализация

• Местното общинско управление на образованието има големи традиции в историята на българското образование. Като основен управленски орган на местно ниво действа градското училищно настоятелство, при което най-важните решения се вземат от представители на основните фактори, свързани с организацията на учебните заведения на местно ниво: родители, общественост, а в някои периоди и на учителите. Така специфичният за българското образование орган гарантира външната автономия на училищната община ( до 1934 г.), свързана с нейната стопанско-административна, кадрова и финансова (на базата на училищните фондове) самостоятелност.

• За съжаление политиката на централните власти след 1990 г., намерила израз в ЗНП от 1991 г., не бе насочена към възстановяването тези традиции прекъснати след 09.09.1944 г. Така според Закона, дейността на муниципалните власти е сведена до материално-техническото, социално-битово обслужване на училищата, до финансиране и стопанисване на общинските учебни заведения, провеждането на задължителното образование на територията на съответната община. На административно подчинение на общините са само предучилищните заведения, като спечелилите конкурс за директори се назначават от съответния кмет. В този смисъл по отношение на управленските образователни органи на общинско ниво, в Закона на народната просвета се очертават значителни задължения и много по-малко управленски права. Това положение влиза в определено противоречие със Закона за местното самоуправление и местната администрация, съгласно който общината определя сама просветната политика на своя територия. Тези противоречия между основни политики по отношение на образованието и по отношение на местното управление и съответните законови актове, определящи децентрализираното функциониране на муниципалните административни структури, са причина за някои напрежения и неблагополучия в дейността на управленските структури в образователната система. Тази несъгласуваност е свързана и с липсата на координиращо и интегриращо управленско звено на общинско равнище. Отсъствието на такъв орган с реални управленски функции затруднява реформите и установяване на действителна децентрализация и създава условия за съсредоточаването на огромна власт в ръцете на централния орган и неговите регионални звена;
• Поради липсата на целенасочена политика към разширяване на местното управление на образованието няма ефективната връзка между разглежданите муниципални управленски структури и управленски образователни органи на по-ниските и високи управленски равнища. Оттук произтича и по-слабата координираност между тях. Тази слабост в субурдинираността в управлението на образователната система се поражда преди всичко от създадените нормативни условия за определена изолираност на муниципалните образователни органи от общата система за управление на средното образование. Така общинските органи поддържат преди всичко функционални връзки с останалите управленски равнища. Тази слабост може да се преодолее, чрез изменения в организационната структура, насочени към включване на общинските управленски образователни звена в определени линейни управленски връзки с по-ниското ниво на управление - общинско учебно заведение;
• В резултат от проведените политики и законови иновации, в управленската структура на образованието на муниципално ниво, съществуват определени недостатъци, влияещи неблагоприятно върху нейното ефективно функциониране. Установените недостатъци са следните: липса на достатъчна яснота по отношение на реалните управленски функции, както на проективната (нормативна), така и на реалната организационно управленска структура на образованието на общинско ниво; липса на управленски функции, чрез които структурните управленски звена на муниципално ниво да осъществят реално ръководство на общинските училища; недостатъчна подвижност и динамичност на разглеждната организиционно управленска структура; слаба кооперираност и партиципативност на различните социално-педагогически фактори при управление на образованието на местно ниво; зчачителни трудности при финансирането на общинските учебни заведения; прекомерната централизация в нашата образователна система, която се осъществява по две вертикални управленски линии - тази на административното ръководство и контрол и тази на финансирането на общинските учебни заведения.
• Друг проблем при управлението на местно ниво е липсата на партиципативен управленски орган на муниципално равнище, чрез който в реалното ръководство на общинските училища да се включат представители на родители и местна общност. Оттук и участието на различните социално-педагогически фактори при вземане на управленски решения в сферата на образованието е сведено до минимум. Ясно е, че да се неутрализира действието на тази причина е необходимо да се обогати разглежданата структура с ново, партиципативно по своя характер, управленско звено;
• Като цяло може да се каже, в резултат на липсата на макрополитика за муниципализация в управление на образованието, законовите изменения не са насочени към по-широка децентрализиция в организиционно-управленските структури на образованието на местно ниво. В този смисъл, ако се вземат под внимание основни тенденции в развитието на муниципалните управленските структури на съвременните образователните системи и историческата традиция в нашата образователна система, може да се направи извода, че е необходима значителна промяна в организацията и функционирането на общинските образователни органи. Това е така, защото неблагополучията, свързани с осъществяването на децентрализация на средното образование и автономия на отделното училище, са свързани с не добре премерената мяра между централизиция и децентрализация в нормативните документи. Според тях се дават достатъчно управленски права на отделното училище, което е и отделно юридическо лице. Заедно с това почти напълно се изпразват от реално съдържание управленските права на местните органи - общините имат преди всичко задължения;
• От друга страна водената макрополитика на централните власти през последните 20 години е насочена към последователна деконцентрация на административната власт изразяваща се в разширяване на управленски правомощия на регионалните образователни инспекторати. По този начин се нарушават връзките между отделните управленски равнища, не са изяснени докрай правата и отгорностите на всяко едно от тях. Децентрализацията, осъществена като деконцентрация на властта, се „изтегля” нагоре на регионално ниво и по този начин се блокира в голяма степен възможността за реализиране на местно управление и реална училищна автономия. За съжаление и в готвения Проект за закон за училищното образование се залага на политиката за деконцентрация в управлението на нашата образователна система на регионално ниво, чрез така наречените Регионални управления на образованието. Това не отговаря нито на традициите в управлението нашата образователна система нито на опита свързан с провеждане на реформи (например Финландия). Ето защо е необходимо да се децентрализира още по-последователно управлението на образователната система и то чрез разширяване на реалните управленски функции на миниципалните образователни власти.

Предложения за политики


• Предоставяне на по-широки управленски права на общинските образователни органи. Това могат да бъдат функции, свързани с извършване на педагогически контрол над учебно-възпитателната дейност в общинските училища; участие в подбор, назначаване и квалификацията на учителите; организиране на обществени форуми за обсъждане и приемане на инвестиционните приоритети и за популяризиране на добрите образователни практики на общините; разширяване участието на гражданите при решаването на въпроси от местно значение (включително по проблемите на образованието), чрез местен референдум и други форми на пряката демокрация; провеждане на конкурси за директори на общински училища. Тези нови управленски функции ще дадат възможност на общинските власти да провеждат муниципална образователна политика;
• Вариант - назначаването на директорите на общинските училища трябва да се осъществява на месно равнище – от кметовете на общините (или от председателя ва общинското училищно настоятелство (общински училищен обществен съвет). Този вариант би бил по-сполучлив по отношение провеждането на политиката за децентрализация от сегашното положение и от предложенито дадено в Концепцията за нов закон – директорите на общински училища да се назначават от началниците на регионалните инспекторати (респективно Регионалните управления на образованието), които са държавни служители от администрацията на Министерството на образованието и науката. Дискусията по този въпрос се води от 20 години, но все още не е намерила подкрепа и законодателно решение. При този вариант назначаването трябва да става съгласувано с училищните настоятелства (респективно обществените съвети);
• Организиционното усъвършенстване на общинската управленска структура, чрез създаване на изборен партиципативен управленски орган на муниципално ниво. Функцинирането на един такъв орган с реални управленски функции е свързано с демократичните традиции на нашето образование от една страна и с тенденциите в управлението на образователните системи в развитите страни, от друга. Чрез създаването на Общинско училищно настоятелство (или Общински училищен обществен съвет) може да се постигне реална децентрализация в структурите за управление на образованието на общинско ниво. Това е така защото при този вариант на политика се осъществява отделяне на училищната от административната община на базата на тайно и непряко (чрез избрани училищни настоятели или съветници) гласуване от страна на населението в общината, за Общинско училищно настоятелство (или Общински училищен обществен съвет). Върху Общинското училищно настоятелство (или Общински училищен обществен съвет) се прехвърлят определени функции, свързани най-вече с определяне на стратегията в развитието на образователната мрежа в общината, ръководството на задължителното образование, профилираното обучение (над държавните образователни изисквания); професионалното образование; квалификацията на учители. При този модел може да се осигури алтернативно (допълнително) финансиране на образованието на местно ниво, на базата на пълното възстановяване на земите, имотите, паричните фондове на действащите до 1944 г. български общински (градски) училищни настоятелства, както и на спонсорство от страна на фирми и съвременни дарители и мобилизиране на други местни източници.
• Усъвършенстване на подвижността и динамичността на разглежданата организационна структура. За тази цел е нужно да се увеличат структурните звена, но това да не става за сметка на разрастване на администрацията и щата, а на базата на изграждане на органи, комисии с програмен, консултативен характер, с постоянна или временна продължителност на дейност. В тях могат да се включат представители на различните педагогически и социални фактори. В резултат на това организационно изменение ще се постигне по-голяма мобилност и динамичност, всеобхватност, а оттам и по-голяма гъвкавост на разглежданата организационно-управленска сктруктура на муниципално ниво;
• Едновременно с делегирането на повече правомощия на местната власт трябва да се увеличи броят на общинските училища за сметка на държавните (тук става въпрос най-вече за професионалните учебни заведения).

3.3.3. Политика за приватизация в образованието

• По отношение политиката за приватизация в българската образователна система, съществуват демократичните традиции, свързани с функционирането, организацията и управление на частни училища. Веднага след Освобождението образователната политиката на управляващите, спрямо частните училища, се насочва към гарантиране на образователната свобода на всички български граждани, независимо от тяхната религия и етнически произход. Тази политика се характеризира с демократичност, толерантност и търпимост. В резултат на това, тези учебни заведения се вписват съвсем естествено в общата структура на изграждащата се през тези години българска образователна система. За съжаление тази традиция е прекъсната от политиката на унификация и централизация на нашата образователна система, предприета от управляващите след 9.ІХ.1944 г. и приемането на социалистическия образователен закон от 1948 г.
• Държавната образователната политика на управляващите след 1990 г. е насочена към демократизиране и оптимизиране на нашата образователна система, към възстановяване на образователните ни традиции и приобщаване на българското средно образование към европейските образователни стандарти. Съвсем естествено елемент от тази политика е и макрополитиката, насочена към приватизация в системата за училищно образование. Тя се реализира, чрез промени в българското училищното законодателство. Тези промени позволяват развитието на следните форми за приватизация в образованието: договорна система - подръжка и ремонт на училища, снабдяване с горива, издаване на учебници; медицинско обслужване; частно средно образование; въвеждане на делегирани училищни бюджети;
• След 1991 г. една от важните политики, свързани с реализация на стратегията за приватизация в образованието, е насочена към създаването или по-скоро възстановяването на мрежата от частни учебни заведения. За съжаление, тази политика водена през последните двайсет години не е докрай последователната, целенасочена и стимулираща. Заедно с това, трябва де се посочи, че при провеждането на тази политиката се стига до неравнопоставеност на частни и държавни учебни заведения по отоншение на тяхното откриване и функциониране, както и до липса на всякакви механизми за стимулиране от страна на централните и общински власти (включително и финансово) на добрите частни училища. Като резултат от това, изграждащата се система от недържавни училище не е достатъчно достъпна, алтернативна и в много случаи качествена.

Предложения за политики

• Разширяване на използването на «договорната система» в училищното образование чрез: организиране на ученическото хранене; ученически спорт; качествено медицинското обслужване в учебните заведения и др.;
• Използване на "политиката на снемане на натовареността", която има различни разновидности. Една от тях е развитие на така нареченото домашно образование. При нея родителите по религиозни или прагматично-педагогически мотиви, се обръщат към форма на обучение на техните деца, свързана с домашно организирано обучение (от самите родители или от родителски колектив). В България вече съществуват неправителствени организации, които сериозно работят по този проблем и в този смисъл подготвят възможността за провеждане на тази политика;
• Друга разноводност на "политиката на снемане на натовареността", която може да се използва в българската образователна система, това е приватизацията на управлението на учебните заведения. Още повече, че има добра практика в системата на социални грижи, където от няколко години управлението на социални домове (включително Домовете за деца лишени от родителски грижи) може да поеме от частни лица, неправитествени организации, фирми, които са вписани в Агенцията по социално подпомагане като доставчици на социални услуги. В подобен вариант министерството на образованието може да лицинзира, НПО, фирми, институции отговарящи на определени условия, които да поемат управлението (общия и финансов мениджмънт) на големи училища или на група училища в дадено населено място;
• Друга възможна политика е обратния лизинг. При нея частни лица и фирми строят или придобиват обществени здания, а след това ги дават под аренда на държавни организации, включително обществени или частни училища. Положителното е, че при тази системата се достига до пълно използвани на училищните сгради. Това е така, защото собствениците им, които са частни лица или фирми са заинтересовани от максималното и икономически изгодното тяхно използване. Чрез тази политика могат да се решат определени проблеми, свързани с липсата на сгради за детски градини и училища особено в по-големите градове. Такъв опит съществува в община Варна от няколко години;
• Възможна политика е "образователният франчайзинг". Още повече, че тя е вече използвана в системата на българското висше образование при последните изменения на Закона за висше образование от 2011 г. При тази политика, училища, включително частни ще могат да продават образователна но-хау (учебни планове, учебни програма) да откриват свои филиали в други градове в страната или в страните- членки на ЕС;
• Провеждане на политика, насочена към създаването и развитието на публично-частни училища, по примера на американските чартърни училища и английските свободни училища. При тази политика родителите, неправителствени организации, недоволни от качеството на образованието на децата, могат да създадат училища или да поемат управлението (включително кадрово и финансово) на училища, чрез създаване на сдружение и приемане на устав за функциониране на учебното заведение. Така публично-частните училища са много добър модел за обществена и родителска активност и заедно с това за контрол над качеството на образованието. С това се разширяват плурализма и многообразието в образователните системи, което от своя страна води до по-големи възможности за по-свободен образователен достъп до качествено образование;
• Вариант за политика е разширяването на системата на делегираните училищни бюджети, като към нея се включат и частните училища. По този начин ще се постигне прилагане на класическа „ваучерна“ система за финансиране на средното образование. От една страна това може да доведе до разширяване и подобряване на качеството на системата от частни училища (пример Швеция втората половина на 90-те години на ХХ век). От друга страна, тази крайна политика на приватизация на училищните финанси може да доведе до сериозни сътресения в системата на общественото образование поради постигнатата „пазарна” конкуренция между учебните заведения (примера с Чили от 90-те години на ХХ век). Така, че този вариант за политика, ако се приложи въобще, трябва да бъде много внимателно реализиран, след провеждане на сериозни изследвания не само на образователната система, а на цялостното състояние на икономиката и на публичните финанси;
• Предприемане на активни политики, по отношение на подобряване на състоянието на системата от недържавни училища. Те могат да включват: механизми, чрез които общините при определени условия (алтернативни педагогически програми, религиозна специфика) ще предоставят безвъзмездно сгради или ще отпускат финансова помощ на частни учебни заведения; система на сериозна външна оценка или акредитация, при която частните училища, в зависимост от качеството на предлаганите в тях образователни услуги, ще получават финансови субсидии.


3.3.4. Политика, насочена към училищна автономия

• Традициите в българското образование, свързани с автономното управление на училищата, чрез училищни настоятелства ( които през дълги периоди от време са и изборни) са прекъснати след 1944 г. През годините на социализма опит за въвеждане на елементи на училищна автономия е прилагането на държавно-общественото начало в ръководството на училищното образование. Разбира се в условията на авторитарно общество, идеите за самостоятелност и широко участие на родители и общественост в управление на учебните заведения са предварително обречени на неуспех.
• След демократичните промени през 1989-1990 г. централните власти насочват своята образователна политика и към разширяване на автономността на отделните училища. Според законовите промени, те вече са отделни юридически лица, към учебните заведения могат да се изграждат органи с родителско и обществено участие (училищни съвети, в последствие училищни настоятелства). В същото време директорите имат много голяма самостоятелност по отношение на управлението на училищната организация (включително за подбора и управлението на персонала). Тези организационни условия позволяват да се разгърне педагогическа автономия на училището и да се разшири оперативна самостоятелност на учителите;
• Провеждането на политиката за училищна автономния е свързана и с въвеждане на елементи на стратегическо планиране в училищната организация. Училището се развива съобразно Проекто-програма (с която е директорът е спечелил конкурса за заемането на длъжността), а в последствие след промяна на нормативната база - съобразно Стратегия за развитие на училището, приета от Педагогическия съвет;
• Недостатъците на прилагането на политиката за разширяване на училищната автономия в българската образователна система са нейната непоследователност и половинчатост. Един от важните проблеми пред автономното управление, е че училищните директори се назначават от министъра на образование (в последствие тези на общинските училища от началниците на регионалните инспекторати). Като прибавим и факта, че директорите на училища заемат длъжността след конкурс проведен от МОМН, съвсем реална става опасността те да попаднат в сериозната административна, а понякога и политическа зависимост. Друг недостатък на макрополитиката е този, че при нейното провеждане се акцентира на административната деконцентрация и разширявана на правомощията на административните регионални органи – Регионалните инспекторати по образование. По този начин властта е съсредоточена /изтеглена, иззета/ от долу на горе от висшестоящите административните структури на министерството. Като следствие се затруднява процеса на разширяване на училищната автономия и се стига до появата на определени "тоталитарни рефлекси и стереотипи" и скрит процес на "неоцентрализация» в управлението на българското образование;
• Основните проблеми, при провеждане на политиката на училищната автономия, са: противоречия в нормативната база; проблеми, свързани с финансирането; недостатъчна финансова автономия (до 2007-2008 година); задълбочаване на регионални и местни различия; прекомерна пирамидалност на организационната структура; трудно осъществяване на иновациите в училище; недостатъчно активно включване на родители и местна общност в управлението на училището поради консултативните функции на училищното настоятелство и статута му на външен за учебното заведение орган (настоятелството на практика е отделно от училището юридическо лице);
• Реализираната през 2008 г. политика на разширяването на финансовата автономия на училищата, чрез задължително въвеждане на делегираните бюджети е основен момент в реформирането на българската образователна система. Училищната автономия се увеличава, защото делегираните бюджети дават право на ръководствата да се разпореждат със собствените приходи формиране на базата на броя на обучаваните ученици. Така се постигат по-широки правомощия, както в етапа на планиране така и предвидимост и справедливост в процеса на разпределението и изразходването на финансовите ресурси. Наред с това училищата имат право да формират преходен остатък и да прехвърлят средства между параграфи в хода на изпълнението на бюджета, както и да определят индивидуалните работни заплати на персонала;
• С въвеждането на делегираните училищни бюджети се разширяват правата и заедно с това отговорностите на директорите на учебните заведения. Предвидени са и тежки законови санкции за директори, несправящи се с изпълнението на предвидените бюджети. Въпреки тези нормативни гаранции, фактът, че в ръцете на училищните директори са съсредоточени всички права по отношение на изразходване на бюджетните средства е неблагоприятен по отношение на осъществяване на прозрачнаст и отчетност за целесъобразното изпълнение на бюджетите.

Предложения за политики

• Промяна на модела на училищната организация, чрез намаляване на нейната йерархичност и бюрократичност. Осъществяване на изменения в нормативната база, насочена към създаване на нужните условия за управление на училището чрез: механизмите на иновационния и проектен мениджмънт; реализиране на стратегия за развитие и превръщане на училището в учеща организация на основата на изграждане на сройна система за перманентна квалификция на педагогическия персонал;
• Разширяване на участието на родители и местна общност в управлението на училището, чрез създаване на «вътрешни» за училището изборни партиципативни органи имащи реални управленски функции. Това могат да бъдат училищни настоятелства (могат за де нарекат училищни съвети), които обаче са конституирани според Закона за училищното образование, задължителни са за всяко училище или предучилищно заведение и имат за членове представители на родителите, местните образователни власти, неправителстени организации, бивши възпитаници (вариант учители). Тези органи, с широко родителско и обществено участие, да имат статут на управляващи училището звена, които притежават следните основни функции: провеждане на конкурси за директор на училището и назначаване на директора (вариант директорът се назначава от общинските власти); определяне на бюджета на училището и контрол над неговото изпълнение; участие в процедурите по назначаване на учители (вариант те назначават учители и педагогически персонал); определяне на стратегията на училището и контрол на нейното реализиране;
• Разширяване на педагогическата автономия на училищата, на базата на предостатяне на права на отделните образователни организации за обучение провеждано по авторски и/или алтернативни педагогически програми, конструиращи оригинален училищен учебен план. Педагогическият съвет да има възможности да приема учебни програми на дисциплини, изработени на училищно ниво в различните елементи на учебния план;
• Предоставяне на по-големи възможности за участие на учениците (особено от средна училищна степен) в управлението на учебните заведения, чрез включване на техни представители в педагогическия съвет и/или училищното настоятелство (училищния съвет);
• Разширяване на финансовата автономия, чрез предоставяне на по-големи възможности на отделните училища да формират приходната част на своя бюджет не само от субсидия и средства от проекти, но и от собствени приходи: извършени допълнителни педагогическа дейности, консултански услуги и др.

3.3.5. Политика, насочена към отчетност и осигуряване на качеството на училищното образование

• В българската образователна система съществуват традиции, свързани с политиките по осигуряване на качеството на училищното образование, изразяващи се в: оценка на дейността на учебните заведения и педагогически персонал в тях осъществявана от инспекторати; провеждането на задължителни изпити при завършване на средно образование; квалификация на учители;
• След 1991 г. макрополитиката, свързана с осигуряване на качеството се насочва към изработване на стандарти (държавни образователни изисквания) в различни области на училищното образование. За съжаление, макар и законово разписани, още с приемането на Закона за народната просвета от 1991 г., част от държавните образователните изисквания не са приети и досега, а тези които са приети не са докрай ефективно приложени. Положителна стъпка в развитието на разглежданата политика е Концепцията за изработване на Закон за училищното образование, в която се предвижда въвеждане на образователни стандарти в 18 сфери.
• Друго съществено изражение на политиката е въвеждане на система за външно оценяване на образованието. Постиженията тук са свързани с външното оценяване на учениците, след завършен етап на обучение и провеждането от 2008 г. насам на задължителните държавни зрелостни изпити. Така на основата на външното оценяване се получава информация за състоянието, както на училищната система като цяло, така и на качеството на образованието в отделните учебни заведения. За съжаление информацията от външното оценяване не се анализира достатъчно пълно, а анализите доколкото ги има са скрити от широката общественост. Неблагоприятен е и факта, че поради приетите скали за формиране на оценките, не могат да се сравняват резултатите постигнати от зрелостниците през различните учебни години. Това от своя страна не позволява изработване на обективни анализи относно състоянието на качеството на образованието – доколко се подобрява или доколко се влошава всяка следваща година;
• Основни органи, реализиращи контрола и в определена степен външното оценяване на учебните заведения това са Регионалните инспекторати по образованието създадени със ЗНП от 1991 година като органи на министерството на образованието. През следващите годините те се развиват като самостоятелни административни органи, действащи на регионално ниво. Натоварени са с разнообразни управленски функции като: осъществяване на контрол и оценка на дейността на учители, директори и учебни заведения; пряко управление по отношение училищната мрежа (назначават директорите на общинските училища); организиране на квалификацията на педагогическия персонал и др. В този смисъл в момента в българската образователна система няма орган, който да се занимава изключително с оценяване на качество достигане на образователни изисквания;
• Положителен момент, по отношение на политиката за управление и осигуряване на качеството на училищното образование, е създаването на друг орган на централно ниво, свързан с осигуряване на качеството - Център за контрол и оценка на качеството на училищното образование (ЦКОКУО). Този Център е със статут на държавно научно-информационно звено към Министерството на образованието, младежта и науката, който осъществява дейности свързани с изработване на: модели и механизми за вътрешно и външно оценяване; системи за анализ и оценка на качеството на образованието; изпитни материали за различни видове изпити, които предоставя на министерството. Основните функции на ЦКОКУО са:
разработване на изпитни материали и стандартизирани тестове;
проверка на качеството на тестовете спрямо приетите стандарти за тестиране в образованието; организиране апробирането на изпитни материали за различни видове изпити; създаване на организация за провеждане на различни видове изпити на национално ниво; сканиране, обработване и анализ на данни от проведени оценявания;
• През последното десетилетие, важен елемент от процеса на формиране на политики по осигуряване на качеството на училищното образование, е анализът на резултатите на учениците от международните образователни изследвания. За съжаление в различните изследвания, България отбелязва един от най-големите спадове на резултатите, поради което може да говорим и за сериозен снижаване на качеството на българското училищно образование, през последните петнадесет години. Така например при изследването PISA, България отбелязва един от най-големите спадове в света, за периода 2000-2009 години по отношение на резултатите на учениците. При TIMSS (изследване което измерва резултатите по математика и природни науки) България поставя рекорд по най-голямо влошаване на резултатите на обучаваните в сравнение с всички изследвани страни за периода 1995 - 2007 години. Единствено при изследването PIRLS (при него се оценява грамотността при четене по отношение на учениците в 4 клас) проведено през 2006 г. не се отчита значимо влошаване спрямо предишното изследване. Като се има предвид, че PIRLS се занимава с четвъртокласници, а в останалите изследвания са включени ученици, завършили основно образование, изводът е, че има относителна стабилност по отношение на качеството на образованието при началния етап на образование, докато при горните (прехода между прогимназия и гимназиален курс) е налице значителен спад в качеството на образованието. Това се доказва и от резултатите на учениците от последното PISA изследване. Те са: по четене - среден резултат от 429 точки (резултат значително под средния за ОИСР) и 46 позиция сред 65-те участници. За сравнение в изследването PISA 2006 по отношение на четенето България се нарежда на 44-то място; постиженията на учениците по математика - среден резултат от 428 точки (резултат значително под средния за ОИСР) и 46 място сред 65-те участници. В изследването PISA 2006 по отношение на математиката България също е на 46-то място; средният резултат на българските ученици по природни науки е 439 точки (резултат значително под средния за ОИСР) и по този показател България се нарежда на 46 позиция сред 65-те държави. За сравнение в изследването PISA 2006 по отношение на природните науки България, се нарежда на 42-ро място. Като цяло резултатите на българските ученици са изключително тревожни и по отношение на: много висок дял ученици с резултат под критичния праг и в трите оценявани области; относително нисък дял на учениците с високи постижения; широко отворена „ножица“ между най-ниските и най-високите резултати на учениците в PISA 2009. Други тревожни изводи от изследването PISA 2009, които могат да бъдат основа за формиране на определени макрополитики насочени към подобряване на качеството на нашето училищно образование са:
- Най-тревожното от резултатите на PISA 2009 са не само ниските места в класациите (с Румъния се конкурираме за последно место в ЕС), не само изключително ниските резултати и в трите области (значително под средните за ОИСР), а това че тенденцията за "свободно падане" надолу (особено силно изразена при PISA 2006) продължава. За съжаление през 2007 г. не бе обърнато достатъчно внимание на факта, че България е една от страните, които в най-голяма степен влошават своите резултати в сравнение с PISA 2003. Не бяха взети и нужните политически решения. Дано сега, години по-късно, когато се отчита устойчивост на тази негативна тенденция, се изработят и приложат адекватни образователни макрополитики;
- Изследването отчита особено силно влияние на социално-икономическата среда върху образователните постижения на учениците в България. Средно при държавите от ОИСР, 22.1% от разликите между резултатите на учениците, се обясняват с влиянието оказвано от техния социално-икономически и семеен произход. При резултатите на българските ученици 31.6% от разликите в резултатите се свързват с фактори от социално-икономически характер. Това също е една обезпокоителна тенденция в нашето училищно образование. Социалното разделение, различните финансови възможности на семействата, все по-силно влияят върху резултатите на учениците. Този факт говори, че нашето образование не е нито достатъчно демократично, нито осигурява в пълна степен принципа за "равен достъп до образование". Ето защо ако не се изработят сериозни образователни политики по отношение на неутрализиране на влиянието на социално-икономическия фактор и статуса на семейството, върху достъпа на децата до качествено образование, скоро в нашата обществена система ще има огромен дял от ниско образовани и необразовани хора, които ще се окажат напълно непригодни за включване в модерния пазар на труда. Този сериозен спад на общообразователното равнище на българските граждани ще е сериозна преграда за бъдещите външни инвестиции и цялостното икономическо развитие на страната ни;
- Ниски разходи за издръжка на един български ученик. Проучването на връзката между реалните разходи за издръжката на един ученик в отделните държави и средния резултат в PISA 2009 без съмнение показва, че съществува положителна зависимост между двата показателя. Колкото по-големи разходи се отделят за образование, толкова по-висок е постигнатият среден резултат от учениците в съответната страна. В това отношение има какво да се направи в България, тъй като средствата, които се отделят за един ученик са неколкократно по-малки от стредствата отделяни в другите страни на ЕС. Задължително е в близко време да се осъзнае от управляващи, от гражданско общество и да се "внуши" на обществено мнение, че инвестициите в образование са въпрос на бъдеща конкурентоспособност на страната. Защото няма успешно производство или развитие на ефективни високотехнологични услуги, без качествен квалифициран човешки ресурс.
- PISA 2009 извежда още една крайно-обезпокоителна тенденция за българското образование: „образователно разделение”. Разликата между резултатите на българските ученици от най-големите градове и селата и малките градове е тревожно голяма. Тя е 146.5 точки при средно 36.7 точки разлика за ОИСР. Тези резултати говорят за сериозна липса на достъп до качествено образование в по-малките населени места в България. Съществена е разликата между резултатите на учениците в профилираните гимназии (които са най-високи) и резултатите, получени в общообразователните и професионални училища. Тези данни говорят за това, че се наблюдава сериозна разлика в качеството на образованието в различните видове учебни заведения. Не може в образователна система, в която за елитните училища има подбор на входа, да се осигури качествено обучение за всички ученици. Така се стига да сериозно противоречие между принципа за свободен образователен достъп и принципа за осигуряване на качеството на образованието. От което страдат огромна част от българските ученици;
- Анализите на резултатите от PISA 2009 показват, че резултатите на нашите ученици са прекалено ниски и поради няколко организационни причини: висококачествени образователни системи са склонни да дадат приоритет на доброто заплащане на учителите, докато при нас това не е изведено като приоритетна държавна политика; за разлика от висококачествени образователни системи, в българската училищна система все още липсва възможност в отделните образователни заведения да изработва дизайна на учебните планове и програми и да се провеждат училищни политики по отношение на управление на дейностите на учениците. От това страдат отношенията между учители и ученици и намаляват възможностите за установяване на добра училищна дисциплина. В този смисъл в нашата образователна система все още не е осъществена докрай стратегията за училищна автономия. В същото време изводите на PISA 2009 показват, че съчетаването на автономията на училищната организация с ефективната отчетност, дава най-добри резултати по отношение на качественото протичане на педагогическите процеси.
За съжаление, до влизането ни в ЕС управляващите не вземат предвид при формиране на политиките в образованието, ниските резултати на нашите ученици. Нещо повече, почти не се отразяват медийно тези резултати и липсва национална дискусия по проблемите на спадащото качество на училищното образование. Така България не изживява (и досега) своя „PISA шок” за разлика от страни като Германия и САЩ. Едва в последните стратегически документи, приети от министерството, се цитират резултати от PISA изследванията, като се формулират конкретни цели, свързани с подобряване на представянето на българските учениците при следващото изследване през 2012 година.

Предложения за политики

• Образованието да се изведе като основен приоритет в националната политика на България. Това изисква от една страна ръст във финансирането на образователната система. Възможна политика тук е приемането на пакт за минимално финансиране на образованието (по примера на Ирландия) с минимум 5% от брутния вътрешен продукт (чрез решение на Народното събрание или дори изменение в Конституцията). По такъв начин ще се гарантира финансовото осигуряване на предприетите реформи в сферата на образованието и изпълнението на националните цели, свързани със стратегията на ЕС „Европа 2020”. От друга - за да бъде образованието приоритет в публичните политики на управляващите, трябва да се осигури приемственост в макрополитики и започнатите реформи от страна на всяко следващо правителство или министерски екип. В този смисъл за да не стане относителното намаляване на разходите за образование, устойчива тенденция в политиката на нашата държава, гражданското общество трябва да окаже сериозен натиск върху институциите вземащи решенията. Натиск, основан на равноправни дискусии, активно обществено участие във вземането на решения и консенсус на партийните политики, по отношение на бъдещето на българската образователна система. Само в условията на такъв "мрежов" диалог може да се формира адекватна национална образователна политика;
• Въвеждане на система за стандартизация в училищното образование. Така ще може да се постигне унификация и регламентация в определени области на образованието. Особено важен проблем тук е необходимостта да се постигне сполучливо съчетаването на въвеждане държавни стандарти по отношение на учебното съдържание (учебни планове и учебни програми), с разширяването на автономността на отделните училища по отношение на изработване на дизайна на училищни учебни планове и авторски за училището учебни програми;
• Усъвършенстване на националната система за външно оценяване на училищното образование. Получената информацията и направените анализи периодично да се публикуват и по този начин да стават достояние на обществеността и родителите, които имат правото да са информирани относно качеството на образованието в отделните учебни заведения и в страната като цяло. Важно условие е информацията от външното оценяване, да позволява сравнение на промените в резултатите на всички ученици в отделните училища, а резултатите от държавните зрелостни изпити през различните години да са съпоставими. В този смисъл е нужна промяна в начина на формиране на скалите за оценка на държавните зрелостни изпити и външното оценяване. Само така, чрез националните изпити, даващи информация за актуалното състояние на системата за училищно образование, спрямо предходните години, ще могат да измерят напредъка и добавената стойност на образователния процес в училищата. Това ще даде възможност на родителите и местните власти да търсят отговорност от училищните директори за качеството на образованието в отделните учебни заведения;
• Превръщане на външното оценяване във важен инструмент, чрез който на училищата, които не показват напредък, могат да се налагат финансови санкции. Дори ако в резултат на външното оценяване няма директни финансови санкции за несправящите се училища, могат да се предвидят механизми за осъществяване на родителски натиск, който да доведе до промени по отношение на управлението на учебните заведения (например САЩ). В този смисъл особено важно условие, за провеждане на успешни политиките за отчетност и осигуряване на качеството на училищното образование, е разширяване на участието на родители и местна общност в процеса на вземане на стратегически решения по отношение на развитието на училищните организации;
• Създаване на Национална Агенция (Служба или Инспекторат) за оценка на качеството на училищното образование, която е независима от министерството на образованието и е на пряко подчинение на Министерски съвет или Народното събрание. Вариант: Тази агенция (или друга независима институция на национално ниво) да акредитира учебните заведения (образователната акредитация е особено популярена в Северна Америка: САЩ и Канада). Така училищата, които изпълняват държавните стандарти, ще получат от оценяващата агенция статут на акредитирано учебно заведение;
• Центърът за контрол и оценка на качеството на училищното образование от държавно научно-информационно звено към Министерството на образованието да се преобразува в независима Агенция (или Служба, Център) отговорна за провеждане на външното оценяване и държавните зрелостни изпити. Тя ще изготвя и доклади, свързани с постигнатите от учениците резултати, които ще предоставя на националните образователни институции и на широката общественост;
• Създаване на Научноизледователски институт, който ще трябва за извършва задълбочени научни анализи на получените резултати. Тези анализи ще подпомагат централните власти и представителите на гражданското общество в процеса на изработване на макрополитики по отношение на системата на училищното образование;
• Формиране на политики, насочени към подобряване на качеството на образованието в малките училища. Те могат да бъдат съпроводени с прехвърляне на управлението на училищата на общините или в ръцете на неправителствени организации (пример за това е Полша където част от малките училища се управляват от неправителствени организации);
• Разработване и прилагане на цялостна програма, насочена към издигане на обществения престиж на учителската професия. Конкретните действия тук могат да бъдат свързани с: а/. усъвършенстване на модела за първоначална подготовка на учителите, чрез: повишаване на държавната субсидия за обучението на студенти от направление „Педагогика” и превръщане на учителската професия в регулирана професия; засилване на психолого-педагогическата подготовка на студентите-бъдещи учители в основното и средното училище; б/. подобряване на системата на квалификация на учителите. Това може да се осъществи, чрез реализиране на предвидините мерки в Концепцията за Проект за Закон за предучилищното и училищното образование (въвеждане на точкова или кредитна система на задължителна квалификация, и лицензиране на организациите извършващи обучението);
• Създаване на системи за вътрешна оценка (самооценка) на качеството на образованието в съответната училищна организация. Комбинацията от обективна самооценка на училищната организация и строга външна подкрепа от страна на оценяващата институция, е най-добър модел за осигуряване на качеството на училищното образование. В рамките на този модел, училището изработва доклад-самооценка за дейността си (такъв опит вече има в нашата образователна система по отношение в професионалните гимназии). Тази самооценката е предназначена да съдейства на училището ръководство за диагностика на проблеми и за вземане на решения за подобряване на едни или други дейности в училищната организация. Самооценката подпомага и дейността на оценяващите институции при инспекция на училището, защото в този случай те имат актуална информация относно актуалното състояние на училищната организация.