Тази моя статия е публикувана в Сборник с научни материали по случай 60- годишнината на проф. дпн Пламен Радев.
През последното десетилетие, основните политически параметри, принципи и тенденции в развитието на европейските образователните системи, бяха определени от приетата в Лисабон през март 2000 година «Стратегия за развитие на Европейския съюз». Съобразно тези принципи и тенденции се промени и нашата образователна система в периода на присъединяване и пълноправно членство в ЕС. В началото на месец март 2010 година Европейската комисия престави проект за нова стратегията на Европейския съюз - „Европа 2020“. Този стратегически план съобразен със сегашната обстановка, има за цел излизане от кризата и за подготвяне на икономиката на ЕС за следващото десетилетие. Според Председателя на Европейската комисия Барозу “Европейският съюз трябва да си извади поуки от сегашната криза, да си даде сметка, че никоя страна не е в състояние да се справи сама с икономическите предизвикателства в глобализирания свят. Трябва да изградим нов икономически модел, основан на познания, нисковъглеродна икономика и високи равнища на трудова заетост. Тези усилия се нуждаят от обединяването на всички участници в цяла Европа.“(3). През следващите месеци предложената стретегия бе активно дискутирана в Европейския парламент и други европейски и национални институции. Активността в обсъжданията произтича от факта, че същност стратегията “Европа 2020” е своеобразно продължение на Лисабонската стратегия, която като цяло се приема за недостатъчно успешно реализирана. В този смисъл европейската комисия и европейският парламент, правителствата на страните членки нямат право на нова грешна стъпка в стратегическото планиране и определяне на политиките в Европейския съюз. В средата на месец юни Европейският съвет одобри стратегията „Европа 2020”. Тази стратегия трябва да гарантира през следващите 10 години устойчив икономически растеж, както и да намали безработицата в ЕС и да стимулира образованието, иновациите и новите технологии. До края на месец ноември всяка от 27-те държави е задължена да представи в Брюксел националните си цели за прилагане на стратегията и пътищата за тяхното постигане.
Настоящата статия е посветена на изясняване на основните предизвикателства, които поставя стратегията «Европа 2020», пред развитието на българската образователна система, както и на възможните политики за нейното бъдещо реформиране. Основните цели на статия са:
1. Дефиниране и разглеждане на основните характеристики на понятието образователна политика.
2. Анализ на приоритети в сферата на образованието и научните изследвания в стратегията „Европа 2020”.
3. Оценка на предложените от българското правителство национални цели по посока на прилагане на разглежданата стратегия.
4. На тази база да се формулират възможните приоритетни области на националната образователна политика, насочени към реформиране на българската образователна система през следващото десетилетие.
Образователната политика е един от основните елементи от вътрешната политика във всяка една държава. Тя се разглежда и като процес на приемане от страна на държавата на определени отговорности по отношение на функционирането и развитието на образованието (в модерното, демокретично общество образованието се разглежда като едно от основните социални блага). В този смисъл някои автори включват образователната политика като основен елемент на социалната политика( 6, 11).
За образователната политика като важна част от политиката на съвременната държава са дадени различни определения. Много от тях (макар и формулирани от различна научна гледна точка – педагогическа, политологическа, икономическа, управленска, правна) са близки по съдържание и различни по форма. В българската педагогическа литиратура «образователната политика се разглежда като една цялостна система от цели, конкретна организация, управление и развитие на образователния процес”(1).
Малко по-разгърнато определение е дадено «Педагогика»(9). То извежда на преден план взаимовръзката между «държавна власт – политика- управление». Според него образователната политика „е политиката на управляващата или управляващите партии по отношение на основните цели, принципи и насоки за развитие на образователните структури. Тези основни принципи и насоки за развитие се реализират чрез механизмите на законодателната власт (изработване и приемане на училищните закони) и механизмите на изпълнителната власт (създаване на нормативна база от подзаконови документи и осоществяване на оперативното управление и контрол над системата)»(9; 134)
Различно мнение изказва Станев. Според него „образователната политика има надпартиен, общонационален и интернационален характер. Националната образователна политика е синтезен резултат от интелектуалния капацитет на нацията и се приема с консенсус като единна политика от всички партии и социални групи на гражданското общество. Отговорност за наличието и воденето на адекватна национална образователна политика носи държавата с нейните помощни държавни органи и обществените структури.”(10; 121). С това определение авторът въвежда термина «национална образователна политика», който е използван и в англоезичната литиратура.
В политологическата литература едно от най-новите изследвания, специално е посветено на образователните реформи в поскомунистическа България е монографията на Дайнов (2). В него автърът разглежда образователната политика като публична «секторна политика» насочена към «реформирането на образователната система»(2). В книгата си, Дайнов анализира още два проблема свързани с образователната политика: влиянието на външни фактори при нейното формулиране (Световна банка, ОИСР) и участието на неправителствените организации в изработването на политиката насочена към реформите.
Юридическата гледна точка по отношение на разглежданото понятие, свързва образователната политика с основните функции на държавата и конституционните права на отделната личност. Тя «е неизменна част от социалната функция на държавата и има за цел да осигури възпитание и образование на бъдещите пълноценни членове на солидарната общност. Дейностите, свързани с осъществяването на държавната образователна политика се изразяват в практическата реализация на конституционно закрепеното право на образование, във въвеждане и поддържане на качествено и ефективно начално, средно и висше образование”(11; 94)
Като цяло на базата на разгледаните по-горе определения, могат да се посочат следните по-важни характеристики на образователната политика:
• Образователната политика е публична политика в сферата на образованието. От тази гледна точка тя е една от най-важните секторни политики в конкретната страна и е дейност насочена към формулирането на общите образователни цели и усъвършенстване на образователната система.
• Много често образователната политика се определя като държавна образователна политика. Това е така защото държавата и нейните институции са основните „актьори” в процеса на изработване и управление на образователната политика. Тази политика може да се разглежда и като план за действие, правителствен курс в сферата на образованието. От друга страна в съвременното общество в процеса на изработване и контрол по прилагането на образователни политики участват и други организации - НПО, политически партии, родителски асоциации, синдикати и т.н. В този смисъл според нас терминът публична политика е по-адекватен на днешните „политически мрежи” формиращи политиката в отделните сфери, включително и образованието.
• Образователната политика на съвременната държава, която има или поне се стреми да има надпартиен и общонационален характер се определя като националната образователна политика. В този случай тя е резултат от дейността на различни заинтерисовани и се приема с консенсус като единна политика от всички партии и социални групи на обществото.
• Образователната политика се реализира посредством механизмите на законодателната власт (приемане на училищни закони), механизмите на изпълнителната власт( постановления, наредби, общодържавни програми), а също така по пътя на въвличане в процеса на нейното осъществяване на всички заинтерисовани слоеве ва обществото. В този смисъл успешната образователна политика изисква постигането на обществен консенсус по отношение на училищната образование.
• Образователната политика може да се разглежда и като конкретна програма насочена към изменение състоянието на образователната сфера под влияние на вътрешно и външно политически фактори. В този смисъл общата и образователна политика на ЕС, влияе съществено на приоритетите на българската образователна политика
Новата стратегия на ЕС, „Европа 2020”, се определя като „стратегия за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж” (4). Тя е израз на политика на Общността насочена към преодоляване на последствията на икономическата криза, която заличи постигнатия в продължение на десетилетия икономически и социален напредък. Чрез „Европа 2020” ЕС поема отговорност за своето бъдеще, като формулира основната цел на стратегията: „Стратегията да помогне за излизане от кризата и да превърне ЕС в интелигентна, устойчива и приобщаваща икономика с високи равнища на заетост, производителност и социално сближаване.” (4;2). В този смисъл „Европа 2020“ предлага визия за социална пазарна икономика на знанието на Европа през 21-ви век.
Като цяло стратегия „Европа 2020” предвижда страните от ЕС да направят сериозни инвестиции в образование, развитие на нови технологии, иновации и създаване на заетост. Основните приоритетни сфери посочени в стратегията са три:
• «интелигентен растеж (насърчаване на познанията, иновациите, образованието и цифровото общество),
• устойчив растеж (по-ефикасно използване на ресурсите при производството, като същевременно увеличим конкурентоспособността)
• приобщаващ растеж (нарастване на участието в пазара на труда, придобиване на умения и борба с бедността).» (4; 11).
Тези приоритети се допълват взаимно като предлагат визия за социална пазарна икономика на Европа за 21-ви век. Прави впечатления че първият посочен приоритет е „интелигентният растеж”. Този приоритет изисква подобряването на: качеството на образование в страните-членки; постижения в областта на научните изследвания; разпространението на иновациите и знанията в рамките на ЕС.
Европа трябва да предприеме решителни действия в тези области, защото според анализите „разходите за научно развойна дейност в Европа са под 2 % в сравнение с 2,6 % в САЩ и 3,4 % в Япония”. (4; 12). В сферата на образование, обучение и образование през целия живот също има неблагополучия „една четвърт от всички ученици се затрудняват да четат, а един на всеки седем прекъсват образованието и обучението си преждевременно. Около 50 % достигат средни нива на образование, но обикновено това е недостатъчно да отговори на нуждите на трудовия пазар” (4; 12). За съжаление ЕС не е водещ в световен план и в системата на висше образование, като един на всеки трима души на възраст 25—34 години има висше образование (в сравнение с 40 % в САЩ и над 50 % в Япония). Според шанхайската класация на университетите само два европейски университета са сред най-добрите 20 в света. Ето защо, Стратегията определя развитието на образованието и иновациите като водещи фактори за бъдещия икономически растеж на ЕС.
Напредъкът за постигането на тези приоритети ще бъдат оценяван спрямо пет представителни главни количествени цели на ЕС. Тяхното достигане ще има основно значение за успеха през 2020 г.:
• «75 % от населението на възраст между 20 и 64 години следва да работи.
• 3% от БВП на ЕС следва да бъде инвестиран в научноизследователска и развойна дейност.
• Целите „20/20/20“ по отношение на климата и на енергетиката следва да бъдат постигнати. Става дума за съкращаване на емисиите въглероден диоксид с 20% в сравнение с нивата от 1990 г., увеличаване дела на енергията от възобновяеми източници до 20% и намаляване на консумацията на енергия с 20%.
• По отнощение на развитието на образователното ниво: делът на преждевременно напускащите училище следва да бъде под 10 % при сегашни 15% и същевременно увеличаване на дела на населението на възраст 30—34 години със завършено висше образование от 31 % най-малко на 40 % през 2020 г.
• Броят на европейските граждани, които живеят под националните прагове на бедността, трябва да бъде намален с 25%, с което над 20 млн. души ще бъдат извадени от ситуацията на бедност” (4; 14)
Посочените цели са свързани помежду си. Все пак в основата на развитието на европейската икономика стоят образователните и научно-изследователски цели, защото по-доброто образование става предпоставка за по-успешна реализация на пазара на труда, а постигнатият напредък по отношение на повишаване на нивата на заетост спомага за намаляване на бедността. Заедно с това разширяване на възможности за наука и реализиране на иновации, съчетани с повишена ефективност на ресурсите, ще подобрят конкурентоспособността и стимулират създаването на работни места.
От друга страна въпреки различните нива на развитие и стандарт на живот „Комисията смята предложените цели за подходящи за всички държави-членки — стари и нови. От инвестирането в научна дейност и иновации, образование и технологии за ефикасно използване на ресурсите ще бъдат облагодетелствани традиционните сектори, селските райони, както и икономиките на услугите, характеризиращи се с високи умения. В този смисъл общите цели ще бъдат преследвани, чрез съчетание от действия на национално равнище и на равнище ЕС”(5; 3). В този смисъл тези цели на европейско равнище, трябва да бъдат трансформирани в национални цели и в начини за тяхното постигане, като имат предвид моментната ситуация на всяка държава-членка и нейните амбиция за реализирането на тези цели.
За постигането на тези количествени цели, в Стратегия «Европа 20202» се предлагат няколко инициативи. Тези политики трябва да бъдат осъществени на регионално, национално и европейско равнище. Четири от тях са пряко свързани с образованието:
„Съюз за иновации“ — има следните цели: разработване на програма за стратегически изследвания; да подобри рамковите условия и достъпа до финансиране за научноизследователска дейност и иновации, да гарантира превръщането на иновативните идеи в нови продукти и услуги, които създават растеж и работни места; насърчаване на партньорствата за знание и засилване на връзките между образование, стопанска дейност, научни изследвания и иновации;
„Младеж в движение“ — има за цели: да се подобрят постиженията на образователните системи и да улесни навлизането на млади хора на пазара на труда;
да бъдат подобрени резултатите и международната привлекателност на висшите учебни заведения в Европа и да бъде повишено цялостното качество на всички равнища на образование и обучение в ЕС, като се съчетаят върхови постижения и равенство, насърчава се студентската и стажантската мобилност и се подобрят възможностите за реализация на младите хора; насърчаване на признаването на неофициалното и неформалното обучение;
„Програма в областта на цифровите технологии за Европа“ — има за цели: да ускори развитието на високоскоростен достъп до интернет и да извлече ползи от наличието на единен цифров пазар за домакинствата и фирмите; улесняване използването на структурните фондове на ЕС в преследването на целите на тази програма; създаване на истински единен пазар на онлайн съдържание и услуги; реформиране на фондовете за научноизследователска дейност и иновации и нарастване на финансовата подкрепа в областта на ИКТ;
„Програма за нови умения и работни места“ — има за основни цели: да модернизира пазарите на труда и да направи гражданите по-способни, като развива техните умения през целия им живот с цел да повиши участието в трудовия живот; да даде силен тласък на стратегическата рамка за сътрудничество в образованието и обучението, в което да бъдат включени всички заинтересовани страни. В резултат на това ще се стигне до изпълнението на принципите за обучение през целия живот.” (4; 16)
Предвидените в стратегия Европа 20220 количествени цели и предложените политики за тяхното реализиране показват, че:
Един от основните приоритети в „Стратегия 2020" е образованието. Акцентира се върху креативността, иновациите и предприемчив дух на всички нива на образование, с което ще се повиши неговото качеството и ефиктивност. Така образованието може да стане двигател за развитието на обединена Европа и за социалния просперитет на страните членки.
Действията в рамките на този приоритет ще активизират иновационния капацитет на Европа, като подобрят резултатите в образованието и качеството на учебните заведения, и като се възползват от икономическите и социалните ползи на цифровото общество.
Стратегия Европа 2020 поставя редица предизвикателства пред страните-членки и техните правителства, включително и българското. На основата на водещите цели на Стратегията, те трябва определят националните си цели, отчитайки съответните си изходни позиции и национални условия. За постигането на стратегическите цели всяка държава „трябва да изготви национални програми за реформи, съдържащи подробно изложени действия, които те ще предприемат за изпълнението на новата стратегия, като специално се акцентира върху усилията за постигане на националните цели, както и върху мерките за преодоляване на трудностите пред растежа на национално равнище”(5; 4). Според „Европа 2020” приоритетите в националните политики по отношение на образованието трябва да се насочат към:
Реформиране на националните системи на научни изследвания и иновациите и засилване на сътрудничеството между университетите, науката и изследванията с фирмите и стопанските организации;
Разширяване подготовката на кадри с научно, математическо и инженерно образование във висшите училища;
Акцент в учебното съдържание и училищното обучение върху творчеството, иновациите и предприемачеството;
Увеличаване на разходите за образование и иновации, включително чрез използване на данъчни стимули и други финансови инструменти за насърчаване на повече частни инвестиции в научните изследвания(към инициатива „Съюз за иновации“)
Да осигури ефективното инвестиране в образователните системи и системите на обучение на всички равнища (от предучилищна възраст до висше образование);
Подобряване резултатите в сферата на образованието, като обърнат внимание на всяка степен и етап (предучилищна възраст, начално, средно и висше образование), чрез интегриран подход, обхващащ ключови компетенции и целящ да намали преждевременното напускане на училище;
Повишаване отвореността и пригодността на образователните системи, чрез изграждане на национални квалификационни рамки;
По-доброто осигуряване на процеса на излизането на младите хора на пазара на труда чрез интегрирани действия, включващи насоки, съвети и обучение на работното място. (към инициативата „Младеж в движение“)
Разширяване на използването на модерни, достъпни онлайн услуги (като например електронно правителство, е-образование, електронен здравен портал, , цифрови умения, сигурност).
Разработване на оперативни стратегии за високоскоростен интернет и да се насочат към публично финансиране, в области, сред които и образованието (към инициативата „Програма в областта на цифровите технологии за Европа“);
Признаването на компетенции, необходими за по-нататъшно обучение и за трудовия пазар, придобити по време на общото, професионалното, висшето образование и образованието за възрастни, включително неформално и неофициално обучение;
Развитие на партньорства между света на образованието и трудовата дейност, чрез включване на социалните партньори в планирането на образователни и обучителни програми (към инициативата „Програма за нови умения и работни места“).
За да се реализират приоритетите залегнали в «Европа 2020», българското правителство работи за приемането на националните цели, насочени към прилагане на разглежданата стратегия. Необходимо тази цели да бъдат превърнати в комплекс от мерки и действия, разположени във времето и обезпечени административно, кадрово и финансово. Правителството залага на четири основни приоритета за икономическо развитие на България през следващото десетилетие в контекста на Стратегията: по-добра инфраструктура, конкуретноспособна младеж, най-добра бизнес-среда в ЕС и доверие в държавните институции. Количествените цели определени от българското правителство по изпълнение на съответните цели на Стратегията са:
„76 на сто заетост на хората между 20 и 64 години;
научни инвестиции в размер 1,4 - 2 процента от БВП на страната;
16 на сто дял на възобновяеми енергоизточници от общото потребление на страната; повишаване на енергийната ефективност с 25 процента;
отпадналите от училище да са до 11 на сто, а висшистите на възраст до 30-34 години да достигнат 36 на сто през 2020 г.”(7)
Анализът на тези формулирани цели показва, че те се разминават с количествените цели по отношение на образование и научно развойна дейност приети в Стратегия 2020. Вместо 3% от брутния вътрешен продукт, отделени за научни изследвания и иновации (в Стратегията) българското правителство приема значително по-малкия дял от 1,5 до 2 %. Делът на отпадащите от българското училище ученици да е под 11%, при дял под 10% заложен в Европа 2020. По отношение на хората с висше образование вместо минимум 40% (определен от Стратегията), нашето правителство приема значително по-нисък процент – 36%. Анализът на целите показва, че за съжаления българското правителство не поставя като основен приоритет в бъдещата концепция „България 2020”, максималното развитие на образованието и науката. Развитие което ща гарантира достигане поне минималните равнища на количествените цели по отношение на тези сфери заложени в Стратегията на ЕС. Този извод се потвърждава от факта, че в държавния броекто-бюджет за следващата 2011 година, делът от брутния вътрешен продукт за образование и наука е около 3,4%. Това е значително по-малко 4,2% за образование и наука отпуснати през 2010 година. Тези параметри на финансовата политика на българското правителство в определена степен поставят под съмнение възможността за достигане приетите количествени цели по отношение на развитието на образованието и научно развойните изследвания в нашата страна.
На базата на залегналите в Европа 2020 дейности и приетите от българското правителство цели могат да се определят, възможните приоритетни области на националната образователна политика, насочени към реформиране на българската образователна система през следващото десетилетие:
• Необходимо и образованието и науката да станат приоритет в общата и финансовата политика на правителството през следващите 10 години. Критерий за това е повишаване на дела за образование поне до 5,5 - 6% брутния национален продукт.
• „Програмата за развитие на образованието в България” трябва да се актуализира, като в нея се отразят предвидените в инициативата Европа 2020 цели.
• Нашата образователна система трябва да отговори на количествените цели формулирани в Стратегия 2020.
- Първата цел е по отношение на отпадащите от училище ученици. Този процент според стратегията трябва да спадне на 10%. В момента у нас процента на отпадащи ученици е 14,8%. Неблагоприятен е и факта че според данни на НСИ през последните години «тенденцията е устойчива и отпадат между 20 000-30 000 деца годишно”(8). Този факт изисква да се преосмисли политиката по отношение на равнопоставеността и достъпността в нашето училищно образование и да се предприемат активни мерки за утвърждаване на включващото образование;
- Втората количествена цел «поне 40 % от младежите следва да са със завършено висше или равностойно на висше образование», също е предизвикателство за нашата образователна система. В момента висшистите на възраст 25-34 години в България са 29-30% от съответната възрастова група. В този смисъл в нашето висше образование наред с важната политика за осигуряване на качеството, трябва да се утвърждава принципа за достъпност в системата (на базата на държавните зрелостни изпити) и концепцията за учене през целия живот.
• Децентрализация и дебюрократизация на нашата образователна система. Стратегията за децентрализацията е свързана с демократизиране на управленската система в сферата на образованието и усъвършенстването на нейните организационни структури. От тази гледна точка децентрализацията е стратегия за образователна промяна, при която се прехвърлят управленски функции и отговорности от централното към по-ниските управленски равнища на образователната система. През последните десетилетия децентрализацията е една от основните тенденции в управлението на съвременните образователни системи. Тя е насочена преди всичко към ограничаване ролята на държавата до решения за нормите и оценка на резултатите и прехвърляне на определени нейни управленски функции към регионалните и особено към местните управленски структури /Франция, Япония, Испания, страни от Латинска Америка и Централна и Източна Европа/. Децентрализацията като тенденция във функционирането на образователните системи е обусловена в голяма степен от няколко основни процеса в съвременната държава: модернизация на държавното устройство чрез "коопериране на отговорностите"/Франция, Скандинавските страни/; стремеж към установяване на демократично гражданско общество, основано на принципите на либерализма и неолиберализма /Латинска Америка, бившите социалистически страни/; международно влияние и зависимост /Мексико, някои страни от Азия/; набиране и мобилизирани на местните финансови ресурси /страните от Африка/. Така чрез децентрализацията се повишават отговорностите на местните структури за управление на образованието, а според редица автори и ефективността в тяхната дейност. Дебюрократизирането на образователната система изисква като политика драстично намаляване на училищната администрация на централно и регионално нива. За съжаление в последните години се забелязва обратната тенденция като сама щата на централния орган Минестерството на образованието младежта и науката се е увеличил двойно (виж Устройствените правилници на министерството от 2001 и 2010 година)
• Подобряване на качеството на нашето образование, чрез развитие в няколко основни области:
- Тъй като ролята на учителите в образователния процес е основна и решаващата трябва да се усъвършенства модела на тяхната първоначална подготовка и системата за квалификация;
- Подобряване на учебното съдържание (учебни планове и учебни програми) чрез въвеждане на нова система на държавни стандарти;
- Въвеждане на системи за вътрешна и външна оценка и евентуално на акредитация на училищата;
- Разширяване на автономията на училището и участието на родители и местна общност в неговото управление.
Стратегията Европа 2020 още веднъж потвърждава одобрената в Лисабон визията за бъдещето на ЕС –„общество и икономика на знанието”. За да стане България действителен член на това общество на знанието е необходимо да се подобри функционирането на нашата образователна система, да се доведат докрай предприетите реформи. Необходимо е и Народното събрание да приеме модерни „Закон за училищното образование” и „Закон за висшето образование”. Ако това не стане сега, ако този момент се пропусне от политици, администратори, от всички нас като професионална общност 2020 година ще бъде късно.
Използвана литература:
1. Бижков, Г. Алтернативното образование.- Стратегии на образователната и научната политика, кн. 1., 2002.
2. Дайнов, Ев. «Науката е слънце». Реформата на училищното образование в следкомунистическа България. НБУ., С., 2010.
3. „Европа 2020“: Комисията предлага нова икономическа стратегия.- Новини на Европейската комисия, Брюксел, 03.2010 http://ec.europa.eu/news/economy/100303_bg.htm).
4. Европа 2020. Стратегия за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж. Европейска комисия, Брюксел, 2010 http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/1_BG_ACT_part1_v1.pdf)
5. Заключения на Европейския съвет., Брюксел, 03.2010 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/BG/ec/113600.pdf
6. Зиятдинова, Ф. Росийская образовательная политика в свете зарубежного опыта., М., 2006.
7. Концепция за развитие на Република България приета от Съвета за развитие към Министерски съвет. www.government.bg/fce/001/0211/files/progr_concept.doc
8. Образование в Република България.- Национален статистически институт, С., 2010
9. Педагогика. Под ред. Пламен Радев. П., 2007.
10. Станев. Ст. Научно осигуряване на държавната политика в образованието и науката. - Стратегии на образователната и научната политика, кн. 2.,2005.
11. Шамов, М. Към държавната политика в сферата на образованието. –Научни трудове на Русенския университет, том 48, серия 7, 2009.
